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各市、縣人民政府,省人民政府各部門:
為全面貫徹《中華人民共和國預算法》,根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)和《國務院辦公廳轉發財政部人民銀行銀監會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》(國辦發〔2015〕40號)精神,現就我省加強政府性債務管理工作提出以下意見。
一、總體要求
(一)指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,緊緊圍繞省委加快財稅體制改革的要求,加快建立“責、權、利”相匹配和“借、用、還”相統一的政府性債務管理機制,有效發揮政府規范舉債的積極作用,防范化解財政金融風險,妥善處理存量債務和在建項目后續融資問題,切實滿足實體經濟合理融資需求,促進全省經濟社會持續穩定健康發展。
(二)基本原則。
1.統一領導,分級負責。省政府統一領導全省政府性債務管理工作,各省轄市、縣(市、區)政府對本行政區域內政府性債務負責,政府主要負責人是第一責任人。
2.分清責任,疏堵結合。分清政府債務和企業債務的邊界,切實做到誰借誰還、風險自擔。加快建立規范的政府舉債融資機制,堅決制止違法違規舉債。
3.規模控制,分類管理。對政府債務規模實行限額管理,嚴格政府舉債程序,規范債務資金管理,把政府債務分類納入全口徑預算管理。
4.防范風險,穩步推進。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線,穩步推進政府性債務管理改革,妥善處理存量債務,積極推進依法合規融資,確保在建項目有序推進。
二、政府性債務范圍和用途
(一)政府性債務范圍。根據政府對債務的償還責任和法律責任不同,政府性債務分為政府債務和或有債務。
1.政府債務。政府債務是政府負有直接償還責任的債務,包括存量政府債務和新增政府債務。存量政府債務是清理甄別后截至2014年12月31日政府負有償還責任的債務。新增政府債務是2015年1月1日起經國務院批準,通過發行政府債券方式舉借的政府負有償還責任的債務和一定期限內符合條件的在建項目后續融資納入政府債務的部分。
2.或有債務。或有債務主要是政府提供直接或間接擔保,當債務人無法償還債務時,政府負有連帶償債責任的債務。
(二)債務資金用途。除國家另有規定外,政府舉借的債務只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務,不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用于經常性支出或樓堂館所建設,不得挪用債務資金或擅自改變既定資金用途。或有債務資金按規定用途使用。
三、建立規范的政府舉債融資機制
(一)依法適度舉借政府債務。省政府依法統一舉借全省政府債務,省轄市、縣(市、區)政府確需舉借債務的由省政府代為舉借。政府債務不得通過企事業單位等舉借。剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務。
(二)規范政府舉債程序。省政府授權省財政廳通過發行債券方式舉借政府債務。發展沒有收益的公益性事業確需政府舉借一般債務的,通過發行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還。發展有一定收益的公益性事業確需政府舉借專項債務的,通過發行專項債券融資,以對應的政府性基金或專項收入償還。
(三)對債務規模實行限額管理。在國務院批準的政府債務余額限額和新增限額內,省政府提出限額意見,編制預算調整方案,報省人大或其常委會批準。省財政廳在批準限額內,根據債務風險、財力狀況等因素測算,提出省級和省轄市、縣(市、區)的政府債務限額,報省政府批準后下達。省轄市、縣(市、區)政府在省級批準的限額內,研究提出本地限額意見;在批準限額內舉借債務的,須報同級人大或其常委會批準,列入本級預算或調整預算。
(四)債務分類納入預算。政府債務收支分類納入預算,債務支出實行國庫集中支付管理。一般債務收支納入一般公共預算管理,專項債務收支納入政府性基金預算管理。政府和社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。
(五)加強債券發行兌付管理。財政部門負責政府債券發行兌付工作,同時加強對債券資金使用的監督管理。債券資金使用單位要按照相關要求,積極配合提供準確的項目資料,確保政府債券順利發行。對采用定向承銷方式發行的地方政府債券,按照財政部、人民銀行總行、中國銀監會等部門有關規定執行。
四、控制和化解政府債務風險
(一)落實償債資金。債務單位要落實償債責任,明確償債期限,按時還本付息。政府要統籌各類財政資金,及時足額償還政府債務。一般公共預算執行中出現的超收收入,除補充預算穩定調節基金外,只能用于沖減赤字或化解政府債務。預算穩定調節基金編制年度預算調入使用后的規模超過當年本級一般公共預算支出總額(含對下級轉移支付)5%的,各級政府要加大沖減赤字或化解政府債務支出力度。加強償債準備金管理,對已經設立的各類償債準備金,要納入預算管理,優先用于償還到期政府存量債務;落實國家規定,省轄市、縣(市、區)政府不得新設各種形式的償債準備金,確需償債的,一律編制三年滾動預算并分年度納入預算安排。
(二)建立風險預警機制。省財政廳根據省轄市、縣(市、區)政府一般債務、專項債務、或有債務等情況,測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標,評估省轄市、縣(市、區)政府債務風險狀況,對債務高風險地區提出預警。被預警的債務高風險地區要制定化解債務風險方案,積極采取措施,逐步降低風險。債務風險相對較低的地區要合理控制債務余額的規模和增長速度。
(三)建立應急處置機制。硬化預算約束,防范道德風險,省轄市、縣(市、區)政府對其舉借的債務負有償還責任,省級政府實行不救助原則。省轄市、縣(市、區)政府出現償債困難時,要積極通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式,多渠道籌集資金償還債務。省轄市、縣(市、區)政府難以自行償還債務時,要及時上報,啟動應急處置預案,切實化解債務風險,并追究相關人員責任。
(四)推廣使用政府和社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資,按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任,不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。各地原融資平臺公司不承擔政府融資職能后,可通過市場化改制,建立現代企業制度,實現市場化運營,作為實施主體承接政府和社會資本合作項目。
五、妥善處理存量債務和在建項目后續融資問題
(一)積極降低存量政府債務利息負擔。規范管理存量政府債務,屬于政府應當償還的債務,相應納入一般債務和專項債務,分類納入預算管理。積極通過發行政府債券方式置換存量政府債務,降低利息負擔,優化期限結構,騰出更多資金用于重點項目建設。
(二)妥善償還到期債務。對企事業單位舉借的不屬于政府應當償還的到期債務,要遵循市場規則處理,減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務,要繼續通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務,債權債務人要共同協商,重新修訂補充合同,解決違規擔保和抵(質)押問題,或通過控制項目投資規模、處置存量資產、壓縮其他開支等措施,多渠道籌集償債資金。對確需政府履行擔保責任的債務,省轄市、縣(市、區)政府要切實依法履行協議約定,作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任,明確償債時限,按時還本付息,不得單方面改變原有債權債務關系,不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務,債權人要按照商業化原則承擔相應責任和損失。
(三)妥善解決平臺公司在建項目后續融資問題。各級政府要依法合規支持融資平臺公司在建項目后續融資,保障在建項目續建和收尾。銀行業金融機構要兼顧促發展和防風險,嚴格規范信貸管理,切實加強風險識別和風險控制,做好后續融資管理工作。對2014年9月21日前融資平臺公司已經相關投資主管部門依照有關規定完成審批、核準或備案手續,并已開工建設的項目,區分存量和增量融資需求實施分類管理。
1.支持存量融資需求。對在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款,但合同尚未到期的融資平臺公司在建項目貸款,銀行業金融機構要在全面把控風險、落實信貸條件的前提下,繼續按照合同約定發放貸款,不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同,且合同到期的融資平臺公司在建項目貸款,如果項目自身運營收入不足以還本付息,銀行業金融機構可與當地政府、融資平臺公司協商,在后續借款與前期借款合同約定的責任一致,且確保借款合同金額不增加的前提下,重新修訂借款合同,合理確定貸款期限,補充合格有效抵(質)押品。
2.規范實施增量融資。融資平臺公司在建項目中應由財政支持的增量融資需求,在依法合規、規范管理的前提下,可統籌財政資金和社會資本等各類資金,保障在建項目續建和收尾。對已簽合同貸款額不能滿足建設需要,且適宜采取政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目,優先采取政府和社會資本合作模式,彌補在建項目增量融資需求。對已簽合同貸款額不能滿足建設需要,且符合國家有關規定并確實沒有其他建設資金來源,但又暫時不宜轉為政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目,增量融資需求納入政府預算管理,按法律要求和有關規定發行政府債券解決。
六、加強政府或有債務監管
(一)嚴格限定新增或有債務。新發生或有債務嚴格限定在依法擔保的范圍內,并根據擔保合同依法承擔相關責任。除經國務院批準為使用外國政府或國際經濟組織貸款進行轉貸的項目外,政府及其所屬部門不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。
(二)堅決制止各類違法違規行為。各級政府及所屬機關事業單位、社會團體不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議,不得以機關事業單位及團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押,不得為其他單位或企業的回購協議提供擔保,不得從事其他違法違規擔保承諾行為。國有企業及轉型改造后的原融資平臺公司舉借的債務實行市場化運作,不納入政府債務,政府在出資范圍內依法履行出資人職責,或依法承擔政府采購協議、政府和社會資本合作合同等約定的責任。政府及其所屬部門對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規,不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保,不得通過“保底回購”等形式變相舉借政府債務。進一步規范土地出讓管理,堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。
(三)加強風險防控。或有債務確需政府依法承擔連帶償還責任的,按程序轉化為政府債務,財政部門編制預算調整方案,經本級政府同意后報本級人大或其常委會審批,債務余額納入政府債務限額管理,償債資金納入相應政府預算管理。
七、完善配套保障制度
(一)完善債務統計報告和公開制度。加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度,全面反映政府的資產負債情況。企事業單位為公益性項目舉借的由非財政資金償還的債務,要編制債務收支計劃,納入單位預算管理。債務單位要高度重視債務統計工作,按要求及時填報債務數據,確保數據的準確性,錄入政府性債務專網的數據不得隨意刪減變更。逐步建立政府性債務公開機制,加強政府信用體系建設,規范債券發行政府信用評級,自覺接受社會監督。
(二)建立考核和問責機制。完善債務管理考核評價體系,將政府性債務狀況作為重要指標納入省轄市、縣(市、區)政府政績考核內容。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為,按照有關規定追究相關責任人責任。
(三)強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向政府提供融資,不得要求政府違法違規提供擔保。金融機構等購買政府債券要符合監管規定,向屬于政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規范信貸管理,切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的,要自行承擔相應損失,并按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律、法規追究相關機構和人員的責任。
八、加強組織領導
各地、各部門要高度重視政府性債務管理工作,把思想和行動統一到黨中央、國務院和省委、省政府決策部署上來。市、縣級政府要切實擔負起加強政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任,結合實際制定具體方案,政府主要負責人要作為第一責任人,認真抓好政策落實。財政部門作為政府性債務歸口管理部門,要完善政府債務管理制度,充實債務管理力量,做好債務規模控制、預算管理、債券發行、統計分析和風險監控等工作,與人民銀行、銀監等部門加強政府性債務信息共享;發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批,從嚴審批債務風險較高地方的新開工項目;金融監管部門要加強監管,正確引導金融機構依法合規開展業務,不得違法違規提供融資;審計部門要依法加強對政府性債務的審計監督,將政府性債務狀況納入對省轄市、縣(市、區)政府和有關部門主要負責人的經濟責任審計范圍,促進完善債務管理制度,防范風險,提高資金使用效益;監察部門要會同有關部門對違規違法融資行為嚴格實行責任追究,對觸犯刑律的,移交司法機關依法處理。各地、各部門要切實履行職責,加強協調配合,全面做好加強政府性債務管理各項工作,確保政策貫徹落實到位。
河南省人民政府
2016年2月23日
